La Régionalisation, une histoire de plus d’un demi siècle

1954 : Création des régions de programme

En 1954, les comités régionaux d’expansion, d’initiative privée, sont officiellement agréés. Puis un décret du 30 juin 1955 crée vingt et une régions économiques de programme et un autre, du 7 janvier 1959, les transforme en circonscriptions d’action régionale, cadre obligatoire et unique de l’action décentralisée. Dans chacune d’elles, une conférence interdépartementale réunit les préfets, sous la présidence de l’un d’eux, appelé coordonnateur, pour émettre un avis sur la préparation des plans régionaux de développement, après avoir consulté les comités régionaux d’expansion.

1963 : création de 21 régions administratives

Les décrets du 14 mars 1964 créent vingt et un préfets de région. Parallèlement, sont mises en place des commissions de développement économique régionales (CODER), instances consultatives composées des représentants des intérêts socioprofessionnels ou territoriaux, chargées d’émettre un avis sur toutes les questions relatives au développement économique et à l’aménagement du territoire dans la circonscription régionale.

Entre 1955 et 1975 : 3 000 opérations de délocalisation

Elles ont permis, avec le soutien de la DATAR, de créer 400 000 emplois en province. Les écarts de croissance en emplois industriels entre l’Île-de-France, les régions de l’Est et de l’Ouest se sont modifiés largement en faveur de ces dernières.

L’institution régionale reste toutefois, une structure administrative, dépourvue de toute légitimité démocratique. La crise économique, à partir de 1973-1974 tend à accentuer les déséquilibres régionaux au profit des régions les plus favorisées et notamment, la Région parisienne.

1969 : L’échec du référendum voulu par de Gaulle

Le projet de réforme du Sénat et de création des régions que le Général de Gaulle veut soumettre au référendum est présenté à l’Assemblée nationale en décembre 1968 par Jean-Marcel Jeanneney, ministre d’État.

En quoi consistait le projet de réforme du Général de Gaulle ?

La Régionalisation

Le titre Ier du projet constitutionnaliserait l’existence des régions comme collectivités territoriales. Il s’agirait des circonscriptions d’action régionale créées en 1960, plus la Corse.

Leurs compétences étaient élargies, en matière d’équipements collectifs, de logement et d’urbanisme surtout. Pour exercer ses compétences, la région pouvait ester en justice, recourir à l’emprunt, passer des contrats, prendre des participations dans des sociétés d’économie mixte, créer, gérer ou concéder des établissements publics et conclure des conventions avec d’autres régions.

Les conseils régionaux étaient composés :

  • Aux trois cinquièmes, des députés élus dans la région et des conseillers régionaux territoriaux, élus par les conseils généraux (un par département, pour trois ans) et par les conseils municipaux ou leurs délégués (les autres, pour six ans) ;
  • Aux deux cinquièmes, des conseillers régionaux socio-professionnels, désignés par des organismes représentatifs, pour six ans.

Des dispositions particulières étaient prévues pour la Région Ile de France, la Corse et les départements d’Outre-mer.

La réforme du Sénat

Le titre II du projet organisait la fusion du Sénat et du Conseil économique et social en un nouveau Sénat exerçant une fonction consultative et ne disposant d’aucun pouvoir de blocage.

La nécessité d’une seconde chambre consultative représentant les collectivités territoriales et les organisations économiques, familiales, intellectuelles avait été énoncée par le Général de Gaulle dans son discours de Bayeux le 16 juin 1946 et rappelée durant sa présidence et à plusieurs reprises, par Alain Peyrefitte notamment.

À propos du rôle du Sénat, les principaux changements proposés étaient, en résumé, les suivants :

  • L’intérim du président de la République est exercé par le premier ministre et non par le président du Sénat ;
  • La déclaration de guerre et la prorogation de l’état de siège sont autorisées par l’Assemblée nationale ;
  • Les sénateurs n’ont plus l’initiative des lois ;
  • Les projets et propositions de loi sont présentés en premier lieu au Sénat, qui peut en proposer l’adoption, le rejet ou l’amendement, avant d’être soumis à l’Assemblée nationale ; après cela, le gouvernement ou l’Assemblée nationale peuvent les renvoyer au Sénat ;
  • Les lois organiques sont adoptées à la majorité absolue des députés ;
  • Les sénateurs ne peuvent plus poser de questions au gouvernement ;
  • En ce qui concerne la Haute Cour de justice, seuls les sénateurs représentant les collectivités territoriales ont un rôle (avec l’Assemblée nationale), et non le Sénat en tant que tel ;
  • Les projets et propositions de révision constitutionnelle sont adoptés à la majorité absolue des députés puis soumis au référendum.

Les sénateurs sont élus pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans, (comme depuis 2003). Ils doivent être âgés d’au moins vingt-trois ans, contre trente-cinq à l’époque et trente depuis 2003.

La composition de ce projet de nouveau Sénat est la suivante :

  • 173 sénateurs représentant les collectivités territoriales de métropole (160) et d’outre-mer (DOM : 7, TOM : 6), élus, les régions étant les circonscriptions électorales, par des grands électeurs (députés, conseillers régionaux territoriaux, conseillers généraux, délégués des conseils municipaux) pour 159 d’entre eux au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel et pour les 14 autres au scrutin majoritaire à deux tours ;
  • 4 sénateurs représentant les Français établis hors de France, désignés par le conseil supérieur des Français de l’étranger ;
  • 146 sénateurs représentant les activités économiques, sociales et culturelles, désignés par des organismes représentatifs, à raison de 42 pour les salariés, 30 pour les agriculteurs, 36 pour les entreprises, 10 pour les familles, 8 pour les professions libérales, 8 pour l’enseignement supérieur et la recherche et 12 pour les activités sociales et culturelles.

L’échec du référendum du 27 avril 1969 (le non l’a emporté par 52,41% des suffrages) a temporairement marqué une pause dans le processus de régionalisation.

1972 : la région érigée en établissement public à vocation spécialisée

L’article 1er de la loi du 5 juillet 1972 dispose : « Il est créé, dans chaque circonscription d’action régionale, qui prend le nom de région, un établissement public qui reçoit la même dénomination ». Le découpage territorial n’est pas modifié. La loi définit aussi les acteurs de l’administration régionale : « Le conseil régional par ses délibérations, le conseil économique et social par ses avis, et le préfet de région par l’instruction des affaires et l’exécution des délibérations, concourent à l’administration de la région » (art . 3).

Les circonscriptions d’action régionale acquièrent le statut d’« établissements publics régionaux », leur conférant ainsi la personnalité juridique et l’autonomie budgétaire. Les régions ne sont pas encore des collectivités locales. Le conseil régional est alors composé des députés et des sénateurs élus dans la région, de représentants des conseils généraux, des communes de 30 000 habitants et des communautés urbaines ; le nombre des représentants des collectivités territoriales est égal à celui des parlementaires des départements concernés. Le comité économique et social, où siègent les représentants des principales organisations socioprofessionnelles, familiales et éducatives, ainsi que des personnalités qualifiées, émet un avis purement consultatif sur les questions relevant de la compétence du conseil régional.

mai 1981 / mars 1983 : les grandes lois de décentralisation

La décentralisation fut au tout premier rang des préoccupations du Gouvernement de Pierre Mauroy, Premier ministre et maire de Lille, et de son ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre, maire de Marseille. L’article 72 de la Constitution énumère les catégories de collectivités territoriales existantes (communes, départements, territoires d’outre-mer) et précise que « toute autre catégorie de collectivité territoriale est créée par la loi ». Les lois de décentralisation vont avoir pour effet de créer une nouvelle catégorie de collectivité locale : la Région.

Loi du 2 mars 1982 : la décentralisation

Votée en première lecture à l’Assemblée nationale dès le mois d’août 1981, la loi promulguée en mars 1982 a pour titre « loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ».

Au terme d’une période de transition, jusqu’à l’élection au suffrage universel direct des conseils régionaux, prévue en 1986, la région devient une collectivité locale de plein exercice. Le pouvoir exécutif départemental ou régional est transféré du préfet, fonctionnaire de l’État, aux présidents des conseils général ou régional, élus territoriaux. L’article 1er de la loi dispose que « les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus » et prévoit que « des lois détermineront la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, ainsi que la répartition des ressources publiques résultant de nouvelles règles de la fiscalité locale et de transferts de crédits de l’État aux collectivités locales, l’organisation des régions, les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités locales, le mode d’élection et le statut des élus, ainsi que les modalités de la coopération entre communes, départements et régions, et le développement de la participation des citoyens à la vie locale. »

Les tutelles administratives et financières de l’État sur les actes des collectivités territoriales sont supprimées au profit d’un contrôle de légalité a posteriori, exercé par les préfets et les tribunaux administratifs. Les actes des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit. En ce qui concerne le contrôle financier, la loi du 10 juillet 1982 charge les Chambres régionales des comptes, nouvelle catégorie de juridiction, du jugement des comptes, du contrôle des actes budgétaires et de l’examen de la gestion des collectivités et des établissements publics locaux.

1988 : Intervention économique

La loi du 5 janvier 1988 portant amélioration de la décentralisation précise les interventions économiques des collectivités territoriales et le pouvoir de contrôle budgétaire des Chambres régionales des comptes.

1999 : Mode d’élection des conseils régionaux

Le mode d’élection des conseillers régionaux et le fonctionnement des conseils régionaux ont fait l’objet des lois du 10 juillet 1985, du 7 mars 1998 et du 19 janvier 1999. La loi de 1985 prévoyait, en particulier, une élection au scrutin de liste dans chaque département à la représentation proportionnelle pour une durée de six ans. La loi de 1999 ramène le mandat à cinq ans, l’élection se déroule dorénavant dans une circonscription régionale unique. Par ailleurs, la loi de 1999 clarifie les procédures introduites par la loi du 7 mars 1998 concernant le mode de discussion et d’adoption des budgets régionaux.

La loi de 1999 n’a finalement jamais été appliquée car modifiée par la loi du 11 avril 2003. On passe alors finalement d’un scrutin de liste à un tour à la représentation proportionnelle à un scrutin de liste majoritaire à deux tours. La loi du 11 avril 2003 rehausse les seuils de voix nécessaires pour participer au second tour et à la répartition des sièges ; crée des sections départementales au sein des listes régionales afin de rapprocher les élus des citoyens, impose une alternance stricte des candidats de chaque sexe sur les listes pour favoriser la parité.

2002 : Transfert des Transports Express Régionaux (TER) et Autonomie pour l’Assemblée de Corse

Naissance du « TER »

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) confie aux régions, à partir du 1er janvier 2002, l’organisation des services ferroviaires régionaux de transport de voyageurs et leur financement. Les transports régionaux de voyageurs, désignés par le terme « TER » (Transport Express Régional) sont constitués par les services ferroviaires régionaux mais aussi par les services routiers effectués en substitution des services ferroviaires. Ils ont connu une importante progression au cours des dix dernières années. En 2007, ils représentaient plus de 14 % de l’ensemble du transport ferroviaire en France.

À partir de 1997 plusieurs Régions ont lancé une expérimentation. Sept Régions (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes), rejointes en 1999 par le Limousin ont négocié et mis en place de nouvelles relations avec la SNCF, exploitant du réseau. En 1998, le trafic a progressé en moyenne de 4,9 % dans les régions expérimentales contre 3,2 % dans les autres régions. Les autres régions signent tour à tour des conventions intermédiaires pour se préparer à la régionalisation : Haute-Normandie et Midi-Pyrénées en 1997, Bourgogne, Picardie, Lorraine et Poitou-Charentes en 1998.

La situation particulière de l’Ile de France qui concentre à elle seule, 60% du trafic ferroviaire national et l’existence du Syndicat des Transports d’Ile de France a retardé l’évolution. Le transfert de la compétence à la Région, n’est intervenu qu’en 2006.

« Autonomie pour la Corse »

La loi du 22 janvier 2002 confie à l’Assemblée de Corse un large pouvoir réglementaire relatif à l’enseignement, à la langue, la formation, la recherche, la culture et le patrimoine. L’aménagement du territoire, le développement économique, les infrastructures et les transports relèvent désormais d’une compétence partagée entre les collectivités territoriales de l’île.

2004 : La Région est enfin reconnue explicitement dans la Constitution

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (promulguée le 13 août 2004) relative à l’organisation décentralisée de la République consacre le principe de décentralisation, reconnaît le droit à l’expérimentation en matières légale et réglementaire et à reconnaît aux régions un statut de collectivité territoriale de plein droit, à l’instar des communes et des départements.

2006 : La Charte Européenne de l’Autonomie Locale

La loi n° 2006-823 du 10 juillet 2006 autorise l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985. Cette charte a pour objectif de définir des normes européennes communes pour garantir les droits des collectivités locales.

Les principales dispositions de ce texte prévoient l’obligation de donner un fondement légal à l’autonomie locale, au rôle des conseils élus et à la consultation des citoyens. Il définit également la nature et l’étendue des compétences des collectivités locales, les conditions de l’exercice d’un mandat électoral local, les garanties concernant les ressources financières, qui doivent être suffisantes.

2009 : Une réforme structurelle de la fiscalité locale

Suppression de la Taxe Professionnelle

Créée par la loi du 29 juillet 1975, qui a supprimé la patente, la taxe professionnelle, versée par les entreprises, est l’un des 4 impôts locaux perçus par les collectivités territoriales. Les trois autres impôts sont versés par les ménages (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties). La taxe est établie dans chaque commune où le redevable dispose de locaux ou de terrains. Elle sert à financer le budget des communes, des départements et des régions, ainsi que d’autres organismes, telles les chambres de commerce et d’industrie, ou les chambres de métiers.

Or il est, en général, reproché à la taxe professionnelle, en visant les investissements des entreprises, de pénaliser les secteurs qui demandent le plus d’investissements et qui sont souvent ceux qui subissent une forte concurrence internationale, et d’être ainsi une incitation à la délocalisation.

La loi de finances pour 2010 supprime la taxe professionnelle, à compter du 1er janvier 2010 pour la remplacer par :

  • une contribution économique territoriale, composée d’une cotisation foncière des entreprises (CFE), fondée sur les bases foncières, et, d’autre part, d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dont le taux, fixé au niveau national, sera progressif (de 0% pour les entreprises de moins de 500 000 € de chiffre d’affaires à 1,5 % pour les entreprises de plus de 50 M€ de chiffre d’affaires),
  • - un impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), frappant les activités non délocalisables (énergie, télécoms, transport ferroviaire) afin de limiter le gain correspondant à la suppression de la taxe professionnelle.

En 2010, année de transition, les collectivités locales recevront une compensation relais égale au minimum au produit de taxe professionnelle qu’elles ont perçu en 2009.

A compter de 2011, chaque échelon territorial bénéficie de nouvelles ressources fiscales :

  • communes et établissements publics de coopération intercommunale : taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti et le foncier non bâti, cotisation foncière des entreprises (CFE), cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises CVAE (26,5% du produit), IFER, taxe sur les surfaces commerciales (TasCom) ;
    - départements : taxe foncière, CVAE (48,5% du produit), IFER, solde de taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) et de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;
  • régions : CVAE (25% du produit), IFER

Afin de vérifier qu’aucune collectivité ne sortira perdante de cette réforme, le Parlement a introduit dans la loi de finances le principe d’un premier rendez-vous, à la mi-2010. Cette clause de réexamen permettra, le cas échéant, d’aménager le dispositif de répartition des ressources des collectivités locales en fonction de simulations approfondies.

Cette réforme a considérablement diminué l’autonomie fiscale des Régions. Celles-ci ne disposent plus du pouvoir de moduler que sur la fiscalité des cartes grises. La fiscalité ne représente plus, en moyenne, que 7 à 8 % des budgets des Régions, le reste correspondant à des dotations budgétaires de l’Etat.

2010 : Révision constitutionnelle sur la décentralisation

Sous l’impulsion du Chef de l’Etat, le Parlement adopte, le 16 décembre 2010, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales visant à renouveler l’architecture institutionnelle locale. Ce texte suscite de vives oppositions entre le Sénat et l’Assemblée Nationale et sera finalement adopté de justesse après un passage en Commission Mixte Paritaire.

L’objectif affiché consiste à remédier aux défauts de l’organisation territoriale résultant d’une évolution décentralisatrice plus axée sur les transferts de compétences que sur les modifications de structures. Des dispositions visent au renforcement et à la simplification de l’intercommunalité. Une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale est créée : la métropole. Le conseiller territorial, qui exercera un mandat unique, est appelé à siéger à partir de 2014, pour six ans, alternativement dans les conseils régionaux et généraux. A partir du 1er janvier 2015, les régions et les départements ne pourront plus intervenir que dans le cadre des compétences fixées par la loi alors que la clause de compétence générale est maintenue en ce qui concerne les communes.

Pas encore entrée en vigueur, la réforme des collectivités locales de 2010 devrait faire l’objet de nouveaux débats lors de la campagne présidentielle de 2012, plusieurs candidats s’étant déjà prononcés en faveur de son abrogation en cas de victoire.

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